女职工在康乃馨服务站过节

作为江苏女职工的权益“保护伞”，《江苏省女职工劳动保护特别规定》（以下简称《特别规定》）已经实施4年多。《特别规定》的实施效果和执行情况如何？实施过程中出现了哪些问题？怎样进一步解决这些问题？近日，省总工会组织开展了《特别规定》立法后评估工作。

背景 科学评估，让立法“升华”

2018年5月8日，经江苏省人民政府第5次常务会议讨论通过，江苏省人民政府令第122号公布《江苏省女职工劳动保护特别规定》，自2018年7月1日起施行。《特别规定》的施行，为我省女职工劳动保护工作提供了法律保障和制度支持。为全面客观了解《特别规定》的实施效果和执行情况，对实施过程中出现的问题进行梳理和研究，2022年9月—11月，江苏省总工会与南京大学联合开展了《特别规定》的立法后评估工作。

据了解，本次评估采用问卷调查、座谈交流、实地调研以及文献研究等多种评估方式，并与安徽、浙江、山东、黑龙江等地方性法规、规章进行了立法比较分析，从制度规范性和实施效果等方面对《特别规定》进行了深入评估，在此基础上形成了评估报告。

调查问卷分为两个版本：一是针对用人单位的调查问卷，发放对象为用人单位的行政领导和工会干部，内容主要涉及女职工劳动保护主要制度的实施以及执行情况；二是针对职工群体的调查问卷，发放对象为用人单位职工，不限于女性，主要围绕相关制度执行的自我体验以及主观感受展开。问卷投放方式为线上调研，由各设区市工会女职工组织负责投放，要求兼顾不同类型、不同规模、不同行业的用人单位，并尽可能涉及女职工禁忌劳动岗位的人员参与答卷。最终获得有效单位问卷7865份，有效职工问卷32941份。在此基础上，为弥补定向投放可能出现的偏差，评估组还通过“江苏工会”微信公众号面向社会不特定职工群体开展问卷调查作为补充，最终回收有效问卷4413份。

在评估过程中，评估组分赴苏北的盐城、苏中的扬州、苏南的苏州三地，以问题为导向，对《特别规定》的实施情况进行了广泛深入的座谈讨论和实地调研。一是召开专题座谈会，听取各级工会女职工组织、女职工干部、女职工对《特别规定》实施与执行情况的介绍，执法检查过程中发现的问题以及相关的意见与建议。二是收集各地在执行《特别规定》过程中所遇到的实际问题，特别是一线女职工反映的具体问题。三是深入基层，到企业、开发园区进行实地调研，了解用人单位在执行《特别规定》相关规定过程中可能遇到的难点、焦点问题以及立法、政策需求。

评估组还与人力资源社会保障部门、法院进行了及时深入的交流，对女职工劳动保护方面的相关投诉、意见进行了汇总，搜集了一些具体案例，分析《特别规定》的执法守法情况以及对社会治理带来的实际影响。查阅了相关的国内立法、我省和其他省市的相关立法文献以及理论研究成果，对《特别规定》实施以来的相关政策、文件、报告、资料进行详细的梳理和分析，将实证研究中的发现与上述资料进行对照，以增强评估的说服力。

为了保证《特别规定》立法后评估的准确性与实效性，评估组联系了省人大、省司法厅、省妇联、省卫健委、省人社厅、省高院及高校的专家，对评估方法及内容进行论证，并就评估报告初稿开展了专家评审，获得了专家的认可，最终结合专家评审意见形成正式的评估报告。

立法后为何要进行评估？相关专家表示，地方立法后评估指标体系既要对法律规范制定的合法性和必要性进行考量，也要对法律规范实施后的效果和效益进行评价，进而发现法律规范运用过程中存在的问题。对地方立法实施后的绩效作出全面科学的评价，评价结果是地方立法及时立、改、废的可靠依据。

企业女职工集体协商会议

问题 新要求新措施尚未体现

纽威集团苏州公司现有职工3695人，其中女职工553人，90%以上已婚已育，但随着国家生育政策的逐步放开，越来越多的女职工选择再生育。2022年2月，《江苏省关于优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》（以下简称《实施方案》）出台，引起女职工热烈反响。如何让《实施方案》落地，及时有效维护女职工特殊权益，尤其是产假即将结束的女职工，急需明确政策落实的时间。经过集体协商，该公司职工方和行政方就产假延长和育儿假落实问题达成一致，产假延长时间立即按《实施方案》要求执行，育儿假将在商议后形成具体制度。产假中的女职工终于可以安心在家休养和哺育孩子。

《特别规定》施行四年间，我国的人口形势与人口政策发生了一些变化，突出表现在生育率下降、人口老龄化趋势明显。为进一步促进我国人口长期均衡发展，党中央于2021年，提出实施一对夫妻可生育三个子女政策及配套支持措施，我省也出台了相关的政策措施。因此，《特别规定》中有一些立法内容出现了不太相适应的问题。

比如，中共中央国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出要“完善生育休假与生育保险制度。严格落实产假、哺乳假等制度。支持有条件的地方开展父母育儿假试点，健全假期用工成本分担机制。继续做好生育保险对参保女职工生育医疗费用、生育津贴待遇等的保障，做好城乡居民医保参保人生育医疗费用保障，减轻生育医疗费用负担。”国家层面提出的新要求，尚未体现。

《实施方案》中明确“符合政策规定生育子女的夫妻，女方在享受国家规定产假的基础上，延长产假60天，达到158天，男方享受护理假15天。”这项本地出台的有关改革措施，《特别规定》中尚未吸纳。

此外，评估组根据问卷调查数据分析，发现《特别规定》在具体规定的执行层面存在差异。一是行业差异明显，机关事业单位执行情况明显好于企业，尤其是私营企业、小微企业。二是守法成本低的执行情况好于守法成本高的，比如对女职工的劳动安全培训、劳动保护措施告知义务的执行比例较高，而劳动保护设施配备、女职工卫生费的发放以及“痛经假”“保胎假”“哺乳假”的执行比例较低。三是社会关注度高的执行情况好于社会关注度低的，比如产假执行情况明显好于流产假，孕期、哺乳期的劳动保护执行情况明显好于经期、更年期劳动保护。

效果 立法目的基本实现 履行情况较好

员工产假、看护假、节育手术假期的工资支付办法按照国家和地方法律、法规执行；公司每年给员工发放活动经费240元/人，女职工福利50元/人，女职工生育给予住院探望300元/人；公司不得因女性劳动者结婚、怀孕、生育、哺乳等情形，降低女性劳动者工资……在淮安顺丰速运有限公司，工会干部积极与企业领导沟通，在职工中宣传《工会法》《劳动法》《特别规定》等法规，推动企业开展集体协商，让快递“女神”的特殊权益也能得到保护。

《特别规定》的立法目的是：减少和解决女职工在劳动中因生理特点造成的特殊困难，保护女职工的安全和健康。从评估情况来看，《特别规定》实施以来，女职工合法权益和特殊利益的主要规定多数已经得到较好的落实，在评估等级中处于“较好”，立法目的基本实现。

女职工劳动安全保障制度基本落实

女职工的安全与健康，不仅涉及个人和家庭，还涉及到未来人口素质，是国家文明程度的重要体现。《特别规定》围绕这一立法目的，确立了女职工劳动保障制度、劳动保护设施配备、卫生保健工作、预防和制止性骚扰等规定。根据调研结果，大多数规定在实践中得到了较好的执行。

对职工的劳动保护应立足于事前防范，这是一个国际惯例。《特别规定》要求用人单位按照2012年国务院《女职工劳动保护特别规定》附录规定遵守女职工禁忌劳动范围，突出用人单位主体责任，要求其建立健全劳动保护和安全生产制度，开展对女职工的劳动安全知识、技能教育与培训。这些规定在实践中均得到了较好的落实，对女职工的安全教育与培训的比例接近四分之三（74.6%）。

女职工“六期”劳动保护得到重视

《特别规定》对女职工的劳动保护覆盖了全职业周期，在绝大多数地方性立法关注的“五期”（经期、孕期、产期、哺乳期、更年期）基础上扩大到了“六期”（增加了“已婚待孕期”），保障了女职工的备孕需求。规定“女职工享受产假或者计划生育手术休假期间，按照国家和省规定享受职工生育保险待遇”，免除女职工后顾之忧。增加了特殊假期，规定了女职工在经期有“痛经假”、在孕期有“保胎假”、在哺乳期有“哺乳假”，并明确了享受假期的条件及其待遇，具有可操作性。

总的来说，绝大多数企业能遵守《特别规定》。尤其是对孕期、备孕期、哺乳期的女职工，用人单位都能按照法律的规定给予适当的照顾，女职工生育后也能按法律规定享有产假和哺乳时间。有一些单位还给予了女职工超出法律规定以外的保障措施，比如延长哺乳假、哺乳期间实行弹性工时制。

在女职工健康保护方面，95%以上的被调查单位已组织女职工参加“两癌”筛查，并帮助办理生育保险、医疗互助保障。有条件的单位还为女职工购买了意外伤害险。90%以上的被调查单位都能落实每年一次或两年一次女职工妇女病的检查。女职工生育保险和妇科检查参与率逐年提高。

当然，调研中也反映了一些实际问题：比如，很多单位和职工都反映女职工卫生费的发放标准与资金来源没有明确，希望可以具体化，增加可操作性。评估组认为这一条文原本就是倡导性条款，不宜固定标准，建议用人单位和女职工通过专项集体协商来明确发放标准，资金来源按照财务规范执行。

预防和制止性骚扰措施有待推广

《特别规定》列明了用人单位应该采取的预防和制止性骚扰的具体举措，对用人单位有较好的指引作用。但由于一些用人单位的不重视，以及女职工的刻意回避，这些举措并没有广泛实施。调研数据显示女职工遭受到性骚扰的情况高达27.3%，但用人单位采取预防和制止措施的只有58.7%。2023年1月1日新修订的《妇女权益保障法》施行，对用人单位预防和制止性骚扰应当采取的措施进行了更为详尽的列举，并明确了用人单位及其责任人不履职尽责导致后果的法律责任。评估组认为还需要进一步加强相关法律的宣传，令用人单位明确自身义务，女职工勇于直面侵权行为。

促进女职工权益维护科学化规范化

《特别规定》的实施对促进我省女职工权益维护的科学化、规范化起到了积极作用，一些相关配套管理制度和技术规范标准陆续出台。

2020年省劳动关系协调委员会印发了《关于加强女职工特殊权益保护专项集体协商工作的指导意见》（苏协劳〔2020〕7号），从程序、内容、形式等方面指导用人单位（含区域、行业企业代表组织）与职工方专门就女职工特殊权益保护事项建立健全沟通协商、协调处理的机制。

在《特别规定》的倡导下，女职工劳动保护设施建设稳步推进。近年来，各级工会、妇联等组织广泛建设爱心母婴室、康乃馨服务站等女职工劳动保护设施，有些地方还制定了硬件标准、服务项目、考核细则，基本满足女职工需要，为女职工提供了便利。

全省女职工特殊权益保护专项集体协商巡回培训

免费“两癌”筛查活动现场

对策 适时启动立法修订程序

《特别规定》属于政府规章，立法层次偏低，在保障女职工特殊利益方面力度稍显不足。同时，随着社会经济发展，特别是国家人口形势和人口政策的变化，相关的法律法规、政策措施都有了一些变化，评估组建议适时启动相应的地方性法规立法程序，在章节内容上进一步完善，更好的维护女职工合法权益和特殊利益。

现阶段，建议就《特别规定》修订以下内容：

增加适用范围。《特别规定》明确的适用范围为“本省行政区域内的国家机关、企业、事业单位、社会团体、个体经济组织、民办非企业单位以及其他社会组织等(以下统称用人单位)及其女职工”，建议修订为“本省行政区域内的国家机关、企业、事业单位、社会组织、个体经济组织等用人单位及其女职工”，增加社会组织这一用人单位，也涵盖了原有的“社会团体”“民办非企业单位”。

修改产假延长假的规定。《特别规定》第十二条第一项规定“生育的，享受98天产假，其中产前可以休假15天，符合《江苏省人口与计划生育条例》规定生育的，延长产假30天。难产的，增加产假15天；生育多胞胎的，每多生育1个婴儿，增加产假15天”，这与当前我省人口政策已经不相适应。可以根据江苏省的相关政策，将延长产假修改为60天。

优化对乳腺癌、宫颈癌筛查的规定。《特别规定》第二十一条第一款第二项规定，用人单位“每年至少安排1次妇女常见病普查，对年满35周岁的女职工应当增加乳腺癌、宫颈癌筛查。” 随着乳腺癌的年轻化，以及根据《妇女权益保障法》《江苏省妇女权益保障条例》、国家卫生健康委员会《宫颈癌筛查工作方案》的相关规定，建议修改为“每年安排一次妇女常见病普查和乳腺癌筛查，对年满35周岁的女职工每3年安排一次宫颈癌筛查。”

突出工会监督职责。本次调研显示，当女职工权益受损后寻求工会组织的支持与帮助非常普遍。当合法劳动权益受到侵害时，有26.0%的职工会优先选择向工会寻求帮助，在所有选项中占比最高。建议在条文中增加“县级以上地方总工会会同县级以上人民政府人力资源和社会保障、卫生健康、医疗保障等部门以及妇女组织建立女职工劳动保护联席会议制度，解决女职工劳动保护中的重大问题。”“用人单位违反本条例规定，侵害女职工劳动保护权益的，工会组织应当提出意见书，要求其改正，用人单位应当及时改正；拒不改正的，县级以上地方总工会、妇女组织应当向有管辖权的人力资源和社会保障、卫生健康等主管部门提出建议书，有关主管部门应当按照各自权限依法处理。”

进一步细化罚则。《特别规定》第二十三条规定，“用人单位违反本规定，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。”这样的罚则规定过于简单，极有可能出现违法行为未设罚则的情况，导致法律缺乏威慑力。建议按照《特别规定》中用人单位应该履行的义务，逐一确定法律责任，做到应罚尽罚。同时，《特别规定》在罚款数额的设定上，应当根据本省经济社会发展的实际水平，选择合适的方式予以设定，处罚相当，以避免罚款数额过低，导致相关行政管理相对人因违法成本低而并不在乎行政处罚。

本版文字：记者 徐嵋 通讯员 苏媗