疫情期间开办工地小餐厅被罚5万元企业诉请撤销行政处罚,获法院支持!

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疫情期间开办工地小餐厅被罚5万元企业诉请撤销行政处罚,获法院支持!

发布时间:2023-11-13 11:46:17

行政审判作为我国与民事审判、刑事审判相并列的三大基本诉讼制度之一,是解决行政争议,保护公民、法人和其他组织合法权益,监督行政机关依法行使职权的重要法律制度。图片来源:网络

【基本案情】

南京海达建筑劳务有限公司(以下简称“海达公司”,系化名)是一家民营企业,从2021年4月12日起,在南京某拆迁安置房工地项目部从事工地食堂食品经营活动。为项目部管理人员提供就餐服务,就餐人员为8人,人均餐费每天20元,经营12天共计营业收入1920元。由于现场加工半成品及原料无票据,货值金额无法计算。海达公司未取得食品经营许可证从事工地食堂食品经营活动,其行为违反了《食品安全法》相关法条的规定。根据该法第一百二十二条和《行政处罚法》第三十二条第一款第五项规定,2021年9月10日,南京某区市场监督管理局作出行政处罚决定,没收海达公司违法所得1920元,同时罚款5万元。

海达公司对处罚决定不服,向区管委会申请行政复议。2022年1月7日,区管委会作出行政复议决定书认为,“行政处罚决定认定事实清楚、法律适用正确,过罚相当”,维持市场监理局的行政处罚决定。

海达公司遂起诉至法院,请求法院判决撤销上述行政处罚决定书和行政复议决定书。

【裁判结果】

南京江北新区人民法院经审理后认为,2021年4月15日,海达公司与总承包单位签订劳务合同,并进场搭建临时生活区宿舍及配套小餐厅,小餐厅仅仅供公司几位管理人员使用,没有对外营业,且服务对象的总承包单位已经办理了食品经营许可证。在2021年4月23日,市场监管局检查后,海达公司暂停了小餐厅,并提交了相关材料,到市政服务大厅办理食品经营许可证。同年8月1日海达公司获得食品安全许可证。

海达公司的临时小餐厅用餐仅服务于自身员工,用餐人数和范围均有限,属于低风险的行为,本着“放管服”改革导向,应确认海达公司无需办理或简化行政许可。从《食品安全法》第35条立法目的看,国家虽然对食品生产经营实行许可制度,要求从事食品生产、销售、餐饮服务应当依法取得许可,但也根据我国国情,因地制宜地规定了安全风险低或者没有安全风险的特殊情形场所,不需要办理行政许可。海达公司的这种内部供餐场所与普通的面向社会大众的食品生产、销售、餐饮服务有着显著区别,应当根据立法目的进行适当的区分解释。因此,法院认为本案所涉临时性供餐行为属于法律规定不明确或不需要办理行政许可的情形。

同时,根据《行政处罚法》第33条规定,“违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚;初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚”。海达公司的临时小餐厅基本具备与临时供餐行为相适应的场所,能够保持该场所环境整洁,基本满足了食品卫生安全要求,也未发生任何食品卫生事故,在行政机关提出要求后,海达公司立即暂停了供餐,迅速按照行政机关的要求办理了行政许可,主动地消除违法后果,并没有对食品安全产生实际危害或任何不良后果,行政机关应遵循依法行政的本质要求,减轻处罚。

本案中,行政处罚决定违背行政行为比例原则,处罚金额明显过重。行政处罚决定貌似在形式上在法律、法规规定的处罚种类、幅度之内,看起来也没有违反法律、法规的规定,但违背了行政行为比例原则。虽然法律规定,本案涉及的行政处罚的幅度为“五万元以上十万元以下”,但是行政机关实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。法院认为,海达公司的临时小餐厅共运行12天,只有8位公司管理人员用餐,共收取采购加工成本1920元,没有对外营业,也没有造成任何社会危害后果,属于违法行为轻微的情形,对照《行政处罚法》第33条和第35条规定,可不予行政处罚。

经调解,某区市场监管局撤销了对海达公司的处罚决定,海达公司向法院提出撤诉申请,法院经审理,同意原告撤回本案起诉。

【释法说理】

本案发生在加强法治化营商环境建设和疫情严峻的大背景下,受疫情影响,公司工地附近几乎找不到饭店,管理人员无处用餐,迫不得已临时自行解决用餐问题,行政机关理当设身处地为企业着想帮助企业纾困,而非一罚了之。本案行政处罚违背执法为民、便民利民和依法行政的内在要求,属于机械执法。

从行政审批改革要求看,为服务实体经济发展,进一步激发市场主体发展活力,国家市场监管总局有明确要求。该局在《关于充分发挥职能作用落实深化“证照分离”改革任务的通知》中要求,在全国范围实现改革地域、事项“两个全覆盖”,同时对特定区域的市场监管领域共有15项涉企经营许可事项纳入《中央层面设定的涉企经营许可事项改革清单》(2021年全国版),对“食品生产许可(低风险食品)”试点直接取消审批和实行告知承诺制。合理行政要求行政行为符合比例原则,与此同时行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果为了实现行政目标,可能对相对人权益造成不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度,使二者保持适度的比例。企业自行解困行为没有社会危害性,被诉行政处罚决定执法效果不佳,企业行为属于执法规范性文件规定的“低风险行为”。

在审理行政案件的司法实践中,法院和法官也常常面临“结案容易,事了难”的困惑,往往案件审结,争议却未解决,当事人不断申诉、上访,矛盾纠纷难以实质性化解。法官应把实现“案结事了”作为执法办案的最高境界,始终坚持以人民为中心的理念,充分发挥主观能动性,严格依法办案、依法裁判,尽职尽责解决当事人面临的实际问题和困难,避免不必要的后续司法程序,努力实现从“结案了事”到“案结事了”的过程转换,真正把“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标落到实处。

南京江北新区人民法院 吴建坦 尹楠